1. El presente recurso de amparo se dirige contra la Resolución de 22 de diciembre de 1992 dictada por el Director General de Asuntos Religiosos, por delegación del Ministro de Justicia, por la que se denegó la inscripción de la Iglesia de Unificación en el Registro de Entidades Religiosas previsto en el art. 5 de la Ley Orgánica 7/1980, de 5 de julio, de libertad religiosa (en adelante, L.O.L.R.), así como contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) de la Audiencia Nacional de 30 de septiembre de 1993, y la pronunciada por la Sala de dicha jurisdicción en el Tribunal Supremo el 14 de julio de 1996, desestimatoria del recurso de casación interpuesto frente a aquélla.
Estamos, pues, en presencia de un amparo de los regulados en el art. 43 LOTC, en el que se imputa a la Administración del Estado la vulneración de los derechos fundamentales de asociación (art. 22 C.E.), a la libertad religiosa ( art. 16 C.E.) y a la presunción de inocencia (art. 24.2 C.E.), mientras que a las Sentencias de la Audiencia Nacional y del Tribunal Supremo se les atribuye de modo reflejo la lesión de esos mismos derechos fundamentales por no haber acordado su reparación.
Tanto el Abogado del Estado como el Ministerio Fiscal estiman que las conculcaciones de derechos fundamentales que sirven de basamento a la demanda no han existido, por lo que procede denegar el amparo solicitado.
2. Los recurrentes consideran que la denegación por la resolución administrativa de la inscripción de la Iglesia de Unificación en el Registro de Entidades Religiosas ha supuesto la vulneración autónoma de los mencionados derechos fundamentales. Del examen de la demanda se infiere, sin dificultad, que la lesión de los derechos de asociación (art. 22 C.E.) y de libertad religiosa ( art. 16.1 C.E.) guarda relación con el primero de los motivos aducidos por la Administración para fundamentar la resolución impugnada, en tanto que la vulneración del derecho a la presunción de inocencia (art. 24.2 C.E.) se vincula con la segunda de las razones justificativas de la denegación de la inscripción solicitada.
Cabe cuestionar, sin embargo, si este esquema impugnatorio es jurídicamente idóneo para enjuiciar la pretensión ejercitada en este amparo, lo que nos exige, en primer término, analizar cuáles fueron las razones que fundamentaron la decisión denegatoria adoptada por la Administración y, en segundo lugar, cuál es, en su proyección al caso, el contenido constitucionalmente garantizado del derecho a la libertad religiosa reconocido en el art. 16 de la Constitución, pues no es de descartar que los argumentos impugnatorios puestos de relieve por los recurrentes para sustentar las señaladas violaciones de derechos fundamentales no sean más que el resultado de distintas manifestaciones de una misma vulneración del derecho fundamental a la libertad religiosa del art. 16 C.
E.
3. La Resolución de la Dirección General de Asuntos Religiosos de 22 de diciembre de 1992, adoptada previo informe desfavorable del Pleno de la Comisión Asesora de Libertad Religiosa, tras exponer que los solicitantes de la inscripción ya habían intentado en los años 1973, 1974 y 1978 el reconocimiento como entidad religiosa de la inicialmente llamada Iglesia del Espíritu Santo y después Iglesia de Unificación, denegó la misma porque, a tenor de lo dispuesto en los arts. 5 y 8 L.O.L.R., y de los arts. 1, 2,3, 4 y 6 del Real Decreto 142/1981, de 9 de enero, dicha inscripción en el Registro de Entidades Religiosas «debe ir precedida del ejercicio de la función calificadora que garantice la existencia real de la entidad y su naturaleza religiosa», añadiendo que «para que pueda hablarse con propiedad de una Iglesia o Confesión religiosa, es preciso que, entre otros elementos constitutivos de la misma, disponga aquélla de un conjunto de fieles, distintos de los miembros dirigentes de la organización ..., feligresía que debe existir antes de la inscripción». Por otra parte, en orden a la determinación del concepto de lo religioso, afirma que «es opinión común, recogida en el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, que son elementos integrantes del concepto de lo religioso: a) conjunto orgánico de dogmas o creencias relativas a la trascendencia, a un Ser superior o Divinidad; b) conjunto de normas morales que rigen la conducta individual y social de los fieles, derivadas del propio dogma; c) unos actos de culto, concretos y definidos, manifestación externa de la relación de los fieles de una Confesión religiosa con el Ser superior o Divinidad; y d) como consecuencia de la existencia de los actos de culto, aunque no sea con el carácter de elemento esencial, la tenencia de lugares a los que concurren los fieles para la celebración de dichos actos ...
En conclusión, para que un grupo u organización merezca el calificativo de religioso, es preciso que se den en él los siguientes elementos esenciales: 1) creencia en la existencia de un Ser superior, trascendente o no, con el que es posible la comunicación; 2) creencia en un conjunto de verdades doctrinales ( dogmas) y reglas de conducta (normas morales), de un modo u otro derivadas de ese Ser superior; 3) una suerte de acciones rituales, individuales o colectivas ( culto), que constituyen el cauce a través del cual se institucionaliza la comunicación de los fieles con el Ser superior».
La proyección de los anteriores criterios a los estatutos y demás documentación aportada por la Iglesia de Unificación al expediente de inscripción permitió a la Administración alcanzar la convicción de que la citada entidad carecía de «un conjunto orgánico de creencias propias», de «un culto específico y definido» y de una feligresía distinta de la que, de modo reducido, formarían los promotores de la inscripción. Finalmente, «tampoco se hace referencia alguna en la documentación aportada al expediente a los lugares de culto ... de que dispone». En suma, para la Administración responsable del Registro la Iglesia de Unificación no reunía los requisitos exigidos para su inscripción.
Pero, además, en la mencionada resolución se utilizó un segundo motivo en el que se fundamentó la denegación de la inscripción solicitada. En efecto, en aquélla se hace referencia a las conclusiones aprobadas por el Congreso de los Diputados en sesión plenaria de 2 de marzo de 1989, en relación con el dictamen emitido por la Comisión parlamentaria creada para el estudio sobre las sectas en España. En dicha sesión, el Congreso de los Diputados se habría adherido a lo dispuesto en la resolución del Parlamento Europeo de 22 de mayo de 1984 que, a su vez, habría tenido en cuenta un informe de la Comisión de la Juventud, de la Cultura, de la Educación, de la Información y de los Deportes de las Comunidades Europeas, que, en su preámbulo, punto 1.6, «se refiere ampliamente a las críticas recibidas sobre las actividades de la "Iglesia de Unificación" en el curso de los últimos años, relativas a las técnicas empleadas por dicha Iglesia para la captación de sus miembros». En este mismo sentido, se advierte también que la citada Resolución del Parlamento Europeo «tuvo en cuenta las propuestas de resolución núms. 1-2/82 ... y la 1-109/82 [que] manifiestan una viva preocupación por los casos de angustia, desamparo y rupturas familiares provocadas por la Asociación para la Unificación del Cristianismo en el Mundo, de Sun Myung Moon y por el peligro que dicha asociación representa para la sociedad». Conjunto de informaciones que la Administración consideró relevantes desde la perspectiva de los límites que la propia Constitución reconoce (art. 16.
1 C.E.) al ejercicio del derecho de libertad religiosa, a fin de garantizar el orden público protegido por la Ley en el ámbito de una sociedad democrática.
4. Expuestas las razones invocadas por la Administración para denegar la inscripción de la Iglesia de Unificación en el Registro de Entidades Religiosas, procede recordar la doctrina de este Tribunal sobre el derecho a la libertad religiosa, así como el desarrollo normativo del mismo en relación con aquellos aspectos relevantes para la resolución del presente asunto.
El art. 16.1 C.E. garantiza la libertad religiosa y de culto «de los individuos y las comunidades sin más limitación, en sus manifestaciones, que la necesaria para el mantenimiento del orden público protegido por la ley». Este reconocimiento de «un ámbito de libertad y una esfera de agere licere ... con plena inmunidad de coacción del Estado o de cualesquiera grupos sociales» (SSTC 24/1982, de 13 de mayo, y 166/1996, de 28 de octubre) se complementa, en su dimensión negativa, por la determinación constitucional de que «nadie podrá ser obligado a declarar sobre su ideología, religión o creencias» (art. 16.2 C.E.).
Ahora bien, el contenido del derecho a la libertad religiosa no se agota en la protección frente a injerencias externas de una esfera de libertad individual o colectiva que permite a los ciudadanos actuar con arreglo al credo que profesen ( SSTC 19/1985, de 13 de febrero, 120/1990, de 27 de junio, y 63/1994, de 28 de febrero, entre otras), pues cabe apreciar una dimensión externa de la libertad religiosa que se traduce en la posibilidad de ejercicio, inmune a toda coacción de los poderes públicos, de aquellas actividades que constituyen manifestaciones o expresiones del fenómeno religioso, asumido en este caso por el sujeto colectivo o comunidades, tales como las que enuncia el art. 2 L.O.L.R. y respecto de las que se exige a los poderes públicos una actitud positiva, desde una perspectiva que pudiéramos llamar asistencial o prestacional, conforme a lo que dispone el apartado 3 del mencionado art. 2 L.O.L.R., según el cual «Para la aplicación real y efectiva de estos derechos [los que se enumeran en los dos anteriores apartados del precepto legal], los poderes públicos adoptarán las medidas necesarias para facilitar la asistencia religiosa en los establecimientos públicos militares, hospitalarios, asistenciales, penitenciarios y otros, bajo su dependencia, así como la formación religiosa en centros docentes públicos». Y como especial expresión de tal actitud positiva respecto del ejercicio colectivo de la libertad religiosa, en sus plurales manifestaciones o conductas, el art. 16.3 de la Constitución, tras formular una declaración de neutralidad (SSTC 340/1993, de 16 de noviembre, y 177/1996, de 11 de noviembre), considera el componente religioso perceptible en la sociedad española y ordena a los poderes públicos mantener «las consiguientes relaciones de cooperación con la Iglesia Católica y las demás confesiones», introduciendo de este modo una idea de aconfesionalidad o laicidad positiva que «veda cualquier tipo de confusión entre fines religiosos y estatales» (STC 177/1996).
Del mismo modo, por mandato del art. 10.2 C.E., en la determinación del contenido y alcance del derecho fundamental a la libertad religiosa debemos tener presente, a efectos interpretativos, lo dispuesto en la Declaración Universal de Derechos Humanos, concretamente en su art. 18, así como en los demás Tratados y Acuerdos internacionales suscritos por nuestro país sobre la materia, mereciendo especial consideración lo dispuesto en el art. 9 del Convenio Europeo de Derechos Humanos y la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos recaída con ocasión de la aplicación del mismo. En este sentido, y a los fines de nuestro enjuiciamiento, resulta de interés recordar la interpretación del art. 18.1 de la Declaración Universal que el Comité de Derecho Humanos de Naciones Unidas ha plasmado en el Comentario General de 20 de julio de 1993, a cuyo tenor, dicho precepto «protege las creencias teístas, no teístas y ateas, así como el derecho a no profesar ninguna religión o creencia; los términos creencia o religión deben entenderse en sentido amplio», añadiendo que «El artículo 18 no se limita en su aplicación a las religiones tradicionales o a las religiones o creencias con características o prácticas institucionales análogas a las de las religiones tradicionales».
5. En este mismo sentido es de apreciar que la propia formulación constitucional de este derecho permite afirmar que las comunidades con finalidad religiosa, en su estricta consideración constitucional, no se identifican necesariamente con las asociaciones a que se refiere el art. 22 de la Constitución. Una comunidad de creyentes, iglesia o confesión no precisa formalizar su existencia como asociación para que se le reconozca la titularidad de su derecho fundamental a profesar un determinado credo, pues ha de tenerse en cuenta que la Constitución garantiza la libertad religiosa «sin más limitación, en sus manifestaciones, que la necesaria para el mantenimiento del orden público protegido por la ley» (art. 16.1 C.E.). Por ello mismo, como derecho de libertad, la libertad religiosa no está sometida a más restricciones que las que puedan derivarse de la citada cláusula de orden público prevista en el propio art. 16.1 de la Constitución.
Desde esta perspectiva debemos excluir de nuestro enjuiciamiento tanto la alegada lesión del derecho fundamental de asociación garantizado por el art. 22 C.E., como la también invocada vulneración del derecho a la presunción de inocencia ex art. 24.2 C.E., que, a la vista del objeto del recurso, debemos entender referida a la aplicación del límite del «mantenimiento del orden público protegido por la ley» dispuesto en el art. 16.1 de la Constitución. En definitiva, se trata de determinar si la resolución administrativa de la Dirección General de Asuntos Religiosos, por la que se denegó a la Iglesia de Unificación su acceso al Registro de Entidades Religiosas, vulneró o no el derecho a la libertad religiosa en su vertiente colectiva; y, en relación con ello, si la cláusula de orden público, límite intrínseco al ejercicio del derecho establecido por el propio art. 16.1 de la Constitución, fue aplicada en el caso de forma constitucionalmente adecuada y con observancia del contenido constitucional del mencionado derecho fundamental.
Delimitado en estos términos el objeto del presente recurso de amparo, su elucidación exige analizar el alcance y la función que cumple el Registro de Entidades Religiosas y la inscripción en el mismo, como Registro público creado, en el seno del Ministerio de Justicia, por la Ley Orgánica 7/1980, en su art. 5.
1, y regulado por el Real Decreto 142/1981, de 9 de enero.
6. En principio no puede compartirse el entendimiento reduccionista que de tal Registro público postula el Abogado del Estado. Para esta representación, en efecto, la inscripción sólo tiene por objeto permitir que ciertas comunidades o confesiones religiosas puedan gozar de un estatuto legal diferenciado que les faculte para celebrar acuerdos o convenios de cooperación con el Estado (art. 7.
1 L.O.L.R.), así como disfrutar eventualmente de «los beneficios fiscales previstos en el ordenamiento jurídico general para las Entidades sin fin de lucro y demás de carácter benéfico» (art. 7.2 L.O.L.R.), además de la posibilidad de formar parte de la Comisión Asesora de Libertad Religiosa instaurada por el art. 8 L.O.L.R., de tal manera que el Registro de Entidades Religiosas operaría como un instrumento de ordenación, al servicio del mandato que el art. 16.3 de la Constitución dirige a los poderes públicos, en el sentido de que «tendrán en cuenta las creencias religiosas de la sociedad española y mantendrán las consiguientes relaciones de cooperación con la Iglesia Católica y las demás confesiones».
Pues bien, frente a esta restrictiva configuración del Registro de Entidades Religiosas, hemos de partir del dato de que el desarrollo normativo de la previsión constitucional contenida en el mencionado apartado 3 del art. 16 (art. 7.1 Ley Orgánica 7/1980, de Libertad Religiosa), no extiende su ámbito de forma indiscriminada a todas las comunidades o grupos organizados de naturaleza religiosa, sino que impone a los poderes públicos un mandato de cooperación en relación con aquéllas que, estando ya inscritas en el Registro, «por su ámbito y número de creyentes hayan alcanzado notorio arraigo en España». En consecuencia, no puede afirmarse que el Registro sea un instrumento circunscrito en su funcionalidad y alcance al supuesto contemplado en el art. 16.3, inciso segundo, de la Constitución. Antes bien, la inscripción en el Registro produce efectos jurídicos diversos, cuya concreción y alcance importa señalar para determinar si la indebida denegación de la inscripción en aquél vulnera o no el derecho a la libertad de creencias y culto.
7. A tal efecto, hemos de destacar que la articulación por el legislador orgánico, en desarrollo del derecho fundamental concernido, de un sistema de registro como el instaurado por el art. 5 de la Ley Orgánica 7/1980, ha de situarse en el adecuado contexto constitucional: a) de una parte, el que surge del propio art. 16 C.E., conforme al cual el Estado y los poderes públicos han de adoptar ante el hecho religioso una actitud de abstención o neutralidad, que se traduce en el mandato de que ninguna confesión tenga carácter estatal, contenido en el apartado 3, inciso primero, de dicho precepto constitucional; y b) el que hunde sus raíces en el art. 9.2 del texto constitucional, conforme al cual se impone a los poderes públicos una directriz de actuación favorecedora de la libertad del individuo y de los grupos en que se integra, y creadora de las adecuadas condiciones para que tales libertades sean reales y efectivas, y no meros enunciados carentes de real contenido. Así las cosas, el Registro de Entidades Religiosas, como Registro público especial, lejos de la finalidad perseguida por su antecedente inmediato, el creado por la Ley de 28 de junio de 1967, se inserta en un ordenamiento en el que cobran especial vigor los derechos y libertades públicas, y de modo singular, la libertad más íntima y personal, como la libertad religiosa y de culto, cuya garantía proclama el art. 16.1 de la Constitución.
Pues bien, partiendo de la indicada orientación constitucional, la inscripción de una entidad religiosa en el Registro implica, ante todo, el reconocimiento de su personalidad jurídica como tal grupo religioso, es decir, la identificación y admisión en el Ordenamiento jurídico de una agrupación de personas que pretende ejercitar, con inmunidad de coacción, su derecho fundamental al ejercicio colectivo de la libertad religiosa, tal como establece el art. 5.1 L.O.L.R. Pero al propio tiempo, el reconocimiento de esta específica o singular personificación jurídica confiere a la entidad un determinado status, que ante todo se manifiesta en la plena autonomía que le atribuye el art. 6.1 de la mencionada Ley, a cuyo tenor las entidades o confesiones religiosas inscritas «podrán establecer sus propias normas de organización, régimen interno y régimen de su personal», añadiendo el precepto que la potestad de autonormación puede comprender la configuración de instituciones creadas para la realización de sus fines, así como incluir «cláusulas de salvaguarda de su identidad religiosa y carácter propio, así como el debido respeto a sus creencias».
De otra parte, el específico status de entidad religiosa que confiere la inscripción en el Registro no se limita al indicado ámbito interno, a través del reconocimiento de una capacidad de autoorganización del sujeto colectivo, sino que se proyecta también en una vertiente externa, en el sentido de que las concretas manifestaciones que, en el ejercicio del derecho fundamental, realicen los miembros del grupo o comunidad inscrita, se vean facilitadas, de tal manera que se permita el ejercicio colectivo de la libertad religiosa con inmunidad de coacción, sin trabas ni perturbaciones de ninguna clase.
Así, en el ámbito de la protección penal, mientras el art. 522 del Código Penal tutela con carácter general al miembro o miembros de una confesión religiosa, como sujeto pasivo individual, frente a «los que por medio de violencia, intimidación, fuerza o cualquier otro apremio ilegítimo impidan ... practicar los actos propios de las creencias que profesen, o asistir a los mismos», el art. 523 de dicho Código punitivo dispone una protección específica y agravada frente a quien «con violencia, amenaza, tumulto o vías de hecho, impidiere, interrumpiere o perturbare los actos, funciones, ceremonias o manifestaciones de las confesiones religiosas inscritas en el correspondiente registro público del Ministerio de Justicia...».
Este reconocimiento de un peculiar status derivado de la inscripción tiene su traducción positiva no sólo en el ámbito penal sino también en otros sectores del Ordenamiento jurídico, para los que no es un dato irrelevante -un indiferente jurídico- el que la comunidad o confesión religiosa haya o no accedido al mencionado Registro. En este sentido, el art. 59 del Código Civil, al regular la celebración del matrimonio en forma religiosa dispone que «el consentimiento matrimonial podrá prestarse en la forma prevista por una confesión religiosa inscrita, en los términos acordados con el Estado, o, en su defecto, autorizados por la legislación de éste», atribuyendo así al matrimonio celebrado en cualquiera de las formas religiosas previstas en dicho precepto los oportunos efectos civiles, tal como señala el art. 60 del referido Código.
Del mismo modo, la inscripción en el Registro de una confesión o comunidad religiosa reclama de los poderes públicos no sólo una actitud de respeto a las creencias y prácticas de culto propias de aquélla, dispensándoles la oportuna protección, sino que también les exige, como señala el apartado 3 del art. 2 L.O.
L.R., y para «la aplicación real y efectiva de estos derechos», es decir, de los derivados del ejercicio individual o colectivo del derecho fundamental a la libertad religiosa, una actuación de significado positivo, a cuyo efecto «adoptarán las medidas necesarias para facilitar la asistencia religiosa en los establecimientos públicos militares, hospitalarios, asistenciales, penitenciarios y otros bajo su dependencia, así como la formación religiosa en centros docentes públicos».
Cabe, por tanto, apreciar que el legislador otorga a las confesiones o comunidades inscritas en el Registro una especial protección jurídica de la que no pueden beneficiarse aquellas otras que, habiendo pretendido acceder a dicho status mediante la formal solicitud de la inscripción, han visto ésta denegada.
8. Habida cuenta de lo expuesto, la articulación de un Registro ordenado a dicha finalidad no habilita al Estado para realizar una actividad de control de la legitimidad de las creencias religiosas de las entidades o comunidades religiosas, o sobre las distintas modalidades de expresión de las mismas, sino tan solo la de comprobar, emanando a tal efecto un acto de mera constatación que no de calificación, que la entidad solicitante no es alguna de las excluidas por el art. 3.2 L.O.L.R., y que las actividades o conductas que se desarrollan para su práctica no atentan al derecho de los demás al ejercicio de sus libertades y derechos fundamentales, ni son contrarias a la seguridad, salud o moralidad públicas, como elementos en que se concreta el orden público protegido por la ley en una sociedad democrática, al que se refiere el art. 16.1 C.E.
En consecuencia, atendidos el contexto constitucional en que se inserta el Registro de Entidades Religiosas, y los efectos jurídicos que para las comunidades o grupos religiosos comporta la inscripción, hemos de concluir que, mediante dicha actividad de constatación, la Administración responsable de dicho instrumento no se mueve en un ámbito de discrecionalidad que le apodere con un cierto margen de apreciación para acordar o no la inscripción solicitada, sino que su actuación en este extremo no puede sino calificarse como reglada, y así viene a corroborarlo el art. 4.2 del Reglamento que regula la organización y funcionamiento del Registro (Real Decreto 142/1981, de 9 de enero), al disponer que «la inscripción sólo podrá denegarse cuando no se acrediten debidamente los requisitos a que se refiere el artículo 3», tales como denominación, domicilio, régimen de funcionamiento y organismos representativos, así como fines religiosos.
9. Así entendido el Registro de Entidades Religiosas y la función y alcance que cumple, muy diversos del denominado «Registro de asociaciones confesionales no católicas» de la Ley de 28 de junio de 1967, podemos concluir en el sentido de que la inscripción en dicho Registro público es la formal expresión de un reconocimiento jurídico dispensado a los grupos o comunidades religiosas, orientado a facilitar el ejercicio colectivo de su derecho a la libertad religiosa, en tanto que instrumento ordenado a «remover los obstáculos», y a «promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivos» ex art. 9.2 C.E. Pues bien, siendo ello así, la indebida denegación por la Administración responsable del Registro de la inscripción solicitada, viene a constituirse en un injustificado obstáculo que menoscaba el ejercicio, en plenitud, del derecho fundamental de libertad religiosa del que son titulares los sujetos colectivos, y correlativamente, establece una indeseada situación de agravio comparativo entre aquellos grupos o comunidades religiosas que, por acceder al Registro, cuentan con el reconocimiento jurídico y los efectos protectores que confiere la inscripción, y aquellos otros que, al negárseles ésta indebidamente, se ven privados de los mismos, ya sea en orden a que se les reconozca formalmente una organización y régimen normativo propios, ya en lo concerniente a las manifestaciones externas en que se proyectan sus convicciones o creencias religiosas.
En este mismo orden de consideraciones, ha de tenerse presente que la libertad religiosa y de culto, como así lo declaramos en relación con la libertad ideológica reconocida en el mismo precepto constitucional, «por ser esencial, como hemos visto, para la efectividad de los valores superiores ..., hace necesario que el ámbito de este derecho no se recorte ni tenga "más limitación ( en singular utiliza esta palabra el art. 16.1 C.E.) en sus manifestaciones, que la necesaria para el mantenimiento del orden público protegido por la ley"» (STC 20/1990, de 15 de febrero, FJ 3).
De esta doctrina constitucional se infiere, ante todo, que el enjuiciamiento acerca de la aplicación de esta limitación constitucional ha de llevarse a efecto por parte de este Tribunal con un especial rigor, a través de un escrutinio estricto y, por otra parte, que nuestro control de constitucionalidad en este punto ha de venir referido directamente a la resolución administrativa que aplicó el límite del art. 16.1 C.E., y no a los pronunciamientos que, acerca de la apreciación del mismo, recayeron en la vía judicial precedente.
En consecuencia, si entendiéramos que la inscripción solicitada por la Iglesia de Unificación fue improcedentemente denegada, en tanto que no ajustada al art. 16 C.E. y a las pautas y principios constitucionales expuestos, habremos de concluir que su derecho fundamental a la libertad religiosa, en su modalidad de ejercicio colectivo, ha sufrido menoscabo, sin que, por otra parte, haya sido reparado por los órganos jurisdiccionales en cuanto éstos confirmaron la resolución administrativa denegatoria, al no reputarla lesiva del mencionado derecho fundamental.
10. Las anteriores consideraciones permiten adentrarnos ya en el análisis de los distintos fundamentos aducidos por la Administración para denegar la inscripción solicitada, y que pueden reconducirse a dos núcleos de razones. El primero de ellos se refiere, precisamente, a la apreciada ausencia del necesario componente religioso que se estima imprescindible para su inscripción. El segundo atañe a la existencia de indicios acerca de determinadas actividades imputadas a la Iglesia de Unificación, que se consideran contrarias al orden público protegido por la ley (art. 16.1 C.E.), y que el art. 3.1 L.O.L.R. concreta en «la protección del derecho de los demás al ejercicio de sus libertades públicas y derechos fundamentales, así como la salvaguardia de la seguridad, de la salud y de la moralidad pública».
En relación con la primera de las razones aducidas en la resolución administrativa para denegar la pretendida inscripción, hemos de insistir en que la Administración no debe arrogarse la función de juzgar el componente religioso de las entidades solicitantes del acceso al Registro, sino que debe limitarse a constatar que, atendidos sus estatutos, objetivos y fines, no son entidades de las excluidas por el art. 3.2 L.O.L.R. Sin embargo, en la Resolución de 22 de diciembre de 1992, la Administración procedió de forma inversa, estableciendo una serie de criterios con los que contrastar la finalidad religiosa de la Iglesia de Unificación.
En todo caso, resulta innecesario abundar más en este argumento puesto que la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, una vez examinada la prueba aportada al proceso, consideró acreditado que la Iglesia de Unificación cumplía todos y cada uno de los requisitos exigidos por la Administración para merecer la calificación de entidad religiosa susceptible, por ello, de acceso al Registro, por lo que, desde esta perspectiva, es perfectamente prescindible el examen de aquellos criterios que, como queda expuesto, responden a un entendimiento constitucionalmente inadecuado de la función de comprobación que corresponde a la autoridad responsable del Registro.
11. Los demandantes cuestionan la realidad de los elementos probatorios utilizados por la Administración y los órganos jurisdiccionales, en orden a entender acreditada la peligrosidad que se les atribuye, insistiendo, por otra parte, en la ilicitud constitucional que comporta interpretar el límite del orden público del art. 16.1 C.E., como una cláusula abierta y de posible utilización cautelar o preventiva, de manera tal que permita restringir o eliminar el ejercicio del derecho de libertad religiosa con el solo apoyo de meras conjeturas o sospechas sobre los fines y actividades de la entidad religiosa solicitante de la inscripción.
Con independencia de la virtualidad probatoria de los citados informes y resoluciones parlamentarias, es necesario subrayar, desde la perspectiva constitucional que nos es propia, que cuando el art. 16.1 C.E. garantiza las libertades ideológica, religiosa y de culto «sin más limitación, en sus manifestaciones, que el orden público protegido por la ley», está significando con su sola redacción, no sólo la trascendencia de aquellos derechos de libertad como pieza fundamental de todo orden de convivencia democrática (art. 1.1 C.E.), sino también el carácter excepcional del orden público como único límite al ejercicio de los mismos, lo que, jurídicamente, se traduce en la imposibilidad de ser aplicado por los poderes públicos como una cláusula abierta que pueda servir de asiento a meras sospechas sobre posibles comportamientos de futuro y sus hipotéticas consecuencias.
El ejercicio de la libertad religiosa y de culto, como declara el art. 3.1 de la Ley Orgánica 7/1980, en absoluta sintonía con el art. 9 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, «tiene como único límite la protección del derecho de los demás al ejercicio de sus libertades públicas y derechos fundamentales, así como la salvaguarda de la seguridad, de la salud y de la moralidad pública, elementos constitutivos del orden público protegido por la Ley en el ámbito de una sociedad democrática». Ahora bien, en cuanto «único límite» al ejercicio del derecho, el orden público no puede ser interpretado en el sentido de una cláusula preventiva frente a eventuales riesgos, porque en tal caso ella misma se convierte en el mayor peligro cierto para el ejercicio de ese derecho de libertad. Un entendimiento de la cláusula de orden público coherente con el principio general de libertad que informa el reconocimiento constitucional de los derechos fundamentales obliga a considerar que, como regla general, sólo cuando se ha acreditado en sede judicial la existencia de un peligro cierto para «la seguridad, la salud y la moralidad pública», tal como han de ser entendidos en una sociedad democrática, es pertinente invocar el orden público como límite al ejercicio del derecho a la libertad religiosa y de culto.
No obstante, no se puede ignorar el peligro que para las personas puede derivarse de eventuales actuaciones concretas de determinadas sectas o grupos que, amparándose en la libertad religiosa y de creencias, utilizan métodos de captación que pueden menoscabar el libre desarrollo de la personalidad de sus adeptos, con vulneración del art. 10.1 de la Constitución. Por ello mismo, en este muy singular contexto, no puede considerarse contraria a la Constitución la excepcional utilización preventiva de la citada cláusula de orden público, siempre que se oriente directamente a la salvaguardia de la seguridad, de la salud y de la moralidad públicas propias de una sociedad democrática, que queden debidamente acreditados los elementos de riesgo y que, además, la medida adoptada sea proporcionada y adecuada a los fines perseguidos (SSTC 120/1990, de 27 de junio, 137/1998, de 29 de junio, y 141/2000, de 29 de mayo; STEDH casos Kokkinakis, Hoffman y C.R. c. Suiza). Al margen de este supuesto excepcional, en el que necesariamente han de concurrir las indicadas cautelas, sólo mediante Sentencia firme, y por referencia a las prácticas o actividades del grupo, podrá estimarse acreditada la existencia de conductas contrarias al orden público que faculten para limitar lícitamente el ejercicio de la libertad religiosa y de culto, en el sentido de denegarles el acceso al Registro o, en su caso, proceder a la cancelación de la inscripción ya existente (art. 5.3 L.O.L.R.).
12. Llegados a este punto, conviene recordar que la resolución administrativa denegatoria de la inscripción fundó, en este extremo, su decisión, de modo conclusivo, en los siguientes términos: «ante los hechos y consideraciones que se expresan en la resolución del Parlamento europeo de 22 de mayo de 1984 y documentos anexos a la misma, así como en la Conclusiones del Congreso de los Diputados de nuestro país, de 2 de marzo de 1989, la Administración debe adoptar una actitud particularmente cautelosa contraria a la inscripción de la Iglesia de Unificación en el referido Registro, tanto en evitación del fraude de ley, como en defensa del orden público constitucional».
Pues bien, el examen de la prueba documental practicada, a solicitud de la demandante, en el presente proceso de amparo, nos ha permitido verificar que los elementos de convicción que sirvieron de base para fundamentar la apreciada peligrosidad de la Iglesia de Unificación adolecen de una clara inconsistencia, careciendo de toda idoneidad para alcanzar razonablemente, siquiera sea de un modo indiciario, la conclusión que hicieron suya la Administración y los órganos judiciales.
En efecto, el informe policial de 19 de junio de 1991 fue completado por otro posterior, de fecha 10 de marzo de 1994, en el que expresamente se afirma que «en las investigaciones realizadas por esta Brigada Provincial de Información no se tiene constancia de procesos judiciales abiertos contra la "Iglesia de Unificación" o contra alguno de sus miembros en nuestro país».
Por su parte, el dictamen y propuestas de resolución elaborados por la Comisión de Estudio sobre las sectas en España, aprobados por el Pleno del Congreso de los Diputados en sesión del día 1 de febrero de 1989, no contiene referencia expresa a la entidad ahora demandante de amparo, preocupándose por el problema de las sectas desde una perspectiva general, con el objetivo manifiesto de facilitar materiales y elevar conclusiones que permitan al Gobierno y, en su caso, a los demás poderes públicos adoptar, en el ejercicio de sus competencias, aquellas medidas necesarias para poner término y remedio a un fenómeno socialmente nuevo en nuestro país. Ha de destacarse al respecto que la citada Comisión se pronuncia en contra de toda connotación negativa en la calificación como secta, cuando en el apartado 1.1 señala que: «deberá precisar que, salvo en los casos resueltos judicialmente, los grupos llamados "sectas" y sus integrantes tienen pleno derecho a su existencia y a la presunción de inocencia de que disfrutamos todos los ciudadanos y grupos sociales». Y más adelante añade: «que proclama la necesidad de difundir, con espíritu pedagógico democrático, la idea de legitimidad constitucional de los grupos cuyas características llevan a los ciudadanos a conceptuarles como "sectas". Son las actuaciones ilegales de esos grupos las susceptibles de condena por los procedimientos previstos en las leyes».
Con independencia de si la Iglesia de Unificación fue o no objeto expreso de estudio, y de la valoración que la misma pudo merecer a alguno de los parlamentarios intervinientes en dicha Comisión, es lo cierto que ni de la conclusión expuesta ni de ninguna otra de las contenidas en dicha resolución, es posible inferir indicio alguno en el que fundamentar, más allá de la mera conjetura, un riesgo o peligro cierto para el orden público directamente imputable a la entidad ahora demandante de amparo, y que, de forma razonable y proporcionada, sirva a justificar, desde la perspectiva constitucional, la negativa de su acceso al Registro, máxime si se tiene presente que las Comisiones parlamentarias cuando actúan en el ejercicio de sus facultades de investigación y estudio, emiten, como les es propio, juicios de oportunidad política que, por muy sólidos y fundados que resulten, carecen jurídicamente de idoneidad para suplir la convicción de certeza que sólo el proceso judicial garantiza.
13. A la misma conclusión hemos de llegar por lo que se refiere a la denominada resolución del Parlamento Europeo de 22 de mayo de 1984, habida cuenta de que no obedeció ni fue adoptada en el seno de una concreta actividad de investigación en torno a la Iglesia de Unificación, sino que constituye una recomendación dirigida a los Estados miembros en relación con los «Nuevos Movimientos Religiosos en el interior de la Europa comunitaria», con origen en un informe de la Comisión de la Juventud, de la Cultura, de la Educación, de la Información y de los Deportes. No cabe afirmar, en consecuencia, que el Parlamento Europeo adoptase resoluciones concretas y específicas que imputen a la Iglesia de Unificación una conducta ilícita o atentatoria al orden público, ni mucho menos es legítimo identificar la propuesta de varios parlamentarios solicitando que en dicha Comisión se iniciase una investigación sobre ciertas actividades de la Iglesia de Unificación porque, en su criterio, pudiesen considerarse contrarias a la seguridad, la salud y la moral pública, con el resultado final de la misma, es decir, la recomendación que, en términos generales y sin descender a concretas imputaciones, el Parlamento dirigió a los Estados miembros, pues esta última constituye el único acto directamente imputable a aquella Cámara.
Hemos de concluir, por todo ello, que ni la Administración responsable del Registro ni, en sede judicial, los Tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, dispusieron de datos concretos y contrastados en los que apoyar una utilización cautelar o preventiva de la cláusula de orden público impeditiva del acceso al Registro de Entidades Religiosas y, por tanto, del ejercicio pleno y sin coacción del derecho de libertad religiosa de los demandantes de amparo.
14. Atendiendo a todo lo expuesto, ha de concluirse que la resolución administrativa denegó la inscripción sin contar con elementos de juicio ciertos acerca de eventuales actuaciones ilícitas de la Iglesia de Unificación, ni en España ni en ninguno de los países en los que aquélla se encuentra implantada, pese a tener a su alcance cauces de cooperación policial y judicial internacional que le permitían obtener una verificación fehaciente de tales extremos.
En consecuencia, esta inadecuada aplicación del límite del orden público como elemento de justificación en el que fundamentar la denegación de la inscripción, determinó también la vulneración del derecho a la libertad religiosa que garantiza el art. 16 de la Constitución, por lo que procede otorgar el amparo solicitado.
